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        立場觀點
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        外交部條法司賈桂德副司長在國際海底管理局第19屆會議理事會上的發言集錦

        發布日期: 2013-10-21 09:55:44

        (7月16日-23日,根據會議現場錄音整理)

         

        ?2013年7月舉行的國際海底管理局第19屆會議是國際海底工作從勘探向開發“轉段”過程中的一次重要會議。本屆會上,新礦區申請數量明顯增加,爭奪激烈;開發規章的討論漸趨深入,秘書處和法技委加快工作步伐;在海底商業開發前景刺激下,管理局內部各種利益沖突日益凸顯,各種新問題新挑戰不斷出現。

        ?外交部條法司賈桂德副司長作為中國出席第19屆會議的代表團副團長,全程參加了理事會對各項議題的討論,其一系列精彩發言既闡明了中國政府的觀點和立場,同時也推動了會議就有關問題的討論和決策,現簡要整理如后,以方便了解會議相關議題的討論情況,理解理事會相關決策的過程。

        ?一、關于法律和技術委員會報告

        ?【背景簡介】

        ?法技委是理事會附屬專家機構,每年屆會需向理事會提交報告,介紹其上年度工作情況。審議法技委報告是理事會的重要職責。以下發言主要針對法技委工作量問題和深海采礦從勘探向開發過渡所涉技術標準等問題表明立場。

        【發言內容】

        ?首先,我要感謝法技委主席所做的報告,同時也感謝法技委所做的工作。在本代表團看來,法技委目前面臨兩方面挑戰:一是工作量的顯著增加;另一個是有可能到來的“轉段”問題,也就是由勘探階段轉向開發階段。

        ?解決工作量問題有兩種方式。一是增加工作時間,法技委今年召開了兩次會議,恐怕以后也要開兩次會。二是提高工作效率,法技委在這方面做了不少有益的嘗試,包括精簡工作程序等。報告附件一提到通過網絡開展工作,這是提高效率的好方法,同時我也相信秘書處會在保密方面加強工作。另外我要強調,提高工作效率絕不能減損法技委的工作質量。

        ?關于“轉段”問題,法技委已經開始審議部分勘探合同最后5年的工作計劃,各方對海底資源商業開發的前景也還存在不同認識。法技委建議編寫一項咨詢意見,說明延長勘探合同的相關要求,我認為這項意見十分必要。與此相關,法技委還建議設立一些門檻值,其中包括第一代礦址、環境基線數據、設立采礦系統原型等。這些門檻值的設定應與商業開發的進展聯系起來,并可以根據海底資源商業開發的節奏進行相應調整。

        ?另外,向合同承包者提供指導和建議是法技委的職責,包括在必要情況下制定一些指導原則。但這些指導原則的制定應考慮到合同的穩定性以及承包者執行合同時對規則的合理預期。

        ?二、關于勘探合同管理和監督費用

        【背景簡介】

        ? 隨著勘探合同數量增多,秘書處日常管理和監督勘探合同的費用問題突顯。第18屆會議理事會討論后決定,由財務委員會起草建議,以解決上述費用問題,但要確保不由締約國承擔。本屆會上,財委起草了具體建議,要求承包者向管理局繳納合同管理費,每份合同每年管理費為四萬柒千美元。中方原則同意財務委員會的上述建議,但希將有關費用列為發展費用,以便承包者將來可從商業開發收益中予以回收。中方主張引發了會議的激烈討論。巴西、阿根廷、喀麥隆等與管理局不存在勘探合同關系的國家持抵制態度。經多輪交鋒,多數國家認同中方建議的合理性,理事會最終通過了包括中方建議在內的財務委員會建議案文。

        【發言內容】

        ?勘探合同管理和監督費用是管理局面臨的一個現實問題。財務委員會已就該問題提出了具體建議,中方對其中大部分內容并無異議。我們只希望在財務委員會建議案文基礎上增加一個4bis條款,內容為“決定承包者可以將勘探合同的監督和管理費用主張為承包者在商業開發前的發展費用”?!鞍l展費用”這個詞并不是新概念,《聯合國海洋法公約》附件三第13條對什么是發展費用以及如何回收發展費用作出了詳細規定。雖然《1994年執行協定》已明確附件三第13條不再適用,但在幾種資源勘探規章的附件四“勘探合同的標準條款”第10.2(C)款中,又重新出現了發展費用這一概念。中方的建議案文就是以勘探規章的有關規定為基礎而提出的。

        ?部分國家對“發展費用”提出質疑,我想特別指出,勘探合同管理和監督費用本身在《公約》和《1994年執行協定》中也是不存在,但秘書處面臨這個現實問題,解決這個《公約》和《1994年協定》中都沒有的現實問題就要拿出現實態度。一個需要秉持的基本原則就是對管理局、成員國和承包者都要公平。大家都知道,深海采礦耗資巨大,我們應該保護承包者的積極性,不對他們苛以過于沉重的稅費,否則把承包者都嚇跑了,深海采礦事業也無法再進行下去。

        ? 有些代表團還建議暫緩討論中方案文,將其交給下屆財務委員會討論。我必須指出,合同管理費問題存在兩個方面,我們不能這屆會議只討論問題的一個方面,而將問題的另一方面留給下屆會議。那樣的話,就可能會失去解決全部問題的動力和勢頭。相反,我們應充分利用好這一屆會議,取得切實的積極成果。為此,我懇切希望各方在財務委員會建議基礎上,充分考慮包括中方代表團在內的建議,盡快就該問題達成一致。

        ?三、關于鸚鵡螺公司建議與企業部組建聯營企業

        【背景簡介】

        ? 企業部是管理局直接在“區域”內進行資源開發活動的部門。因深海商業開發尚未到來,企業部一直未獨立運作,其部分職能由管理局秘書處代為行使。在加拿大注冊的鸚鵡螺公司在會前提出與管理局企業部成立聯合企業,共同開發多金屬結核保留區內的八個區塊。根據《公約》和《1994年執行協定》,鸚鵡螺的聯營建議將啟動理事會對企業部獨立運作問題的討論。理事會多數國家認為鸚鵡螺的聯營建議尚不成熟。

        ?【發言內容】

        ?企業部是《公約》規定的平行開發制的重要機構,是發展中國家參與海底資源開發的重要渠道,如能盡快運作當然很好?!?994年協定》規定了企業部初期的采礦活動應以聯合企業的方式進行,從這個角度講,我們應該感謝鸚鵡螺公司提出的聯營建議。

        ?但正如大多數國家所認為的那樣,目前這個問題還不成熟?!豆s》附件三第九條第3款規定,管理局可在其規則、規章和程序內規定有關聯合企業的實質性和程序性要求和條件。目前管理局尚未制定相關規則,如何處理鸚鵡螺公司的建議書,在法律上還缺乏明確的指導依據。

        ?其次就是鸚鵡螺建議書本身也存在很多問題。比如要求提供保留區的原承包者在行使第一取舍權時三倍償付鸚鵡螺和企業部的投資費用,這是沒有法律依據的。再比如建議書提出爭端解決只能適用英國的法律等。此外,建議書涉及8個保留區塊,這對其他潛在的勘探合同申請者是否會造成障礙,也是需要理事會應予明確答復的問題。

        ? 四、關于多金屬結核開發規章

        ??【背景簡介】

        ? 隨著技術水平的提高和國際金屬市場的回暖,深海礦產資源商業開發日益臨近。第一批多金屬結核勘探合同亦將于2016年到期,承包者屆時可能會申請對勘探合同延期,也可能會直接轉入開發階段。盡快制定結核開發規章是管理局當前面臨的重要課題。秘書處在本屆會上向理事會提交了相關研究報告。

        ?【發言內容】

        ??? 感謝秘書長所做的介紹以及秘書處所準備的報告。就這個問題,我想談四點意見,分別用四個主題詞來代表。第一叫作循序漸進。因為深海采礦是前無古人的事業,沒有實踐經驗。其不同于陸上采礦,也不同于國家管轄范圍內海域的采礦。所以這是一個非常復雜的事情。我們擬定開采規章,應與技術和產業的發展相適應。第二個主題詞叫作合理平衡。規章應該體現資源利用和環境保護的平衡、開發者利益和國際社會整體利益之間的平衡、開采的商業可行性與開采的可持續性的平衡。第三個主題詞叫作深入研究。開采規章涉及諸多方面,包括開采程序、監管制度、財務安排、承包者的責任,以及管理局在組織、機構安排方面的保障。所有這些都需要我們進行深入的研究。第四個主題詞叫作慎重決策。我們目前的研究還是非常初步的。比方說報告里邊提出了要采用分階段的采礦許可制度,并且明確建議臨時許可證制度為三年。但是目前的知識還不足以支撐我們判斷這種制度是否合理。所以我們支持秘書處就開發規章問題進行深入的研究,在研究過程中盡可能廣泛地吸收利益相關者的意見。

        ?五、關于海洋環境保護

        【背景簡介】

        ?在國際海底勘探和開發過程中,管理局須制定并定期審查環境規則、規章和程序,以確保有效保護海洋環境。法技委為此通過了《指導承包者評估“區域”內海洋礦物勘探活動可能對海洋環境造成的影響的建議》,供理事會討論。

        ?【發言內容】

        ?感謝法技委通過了《指導承包者評估“區域”內海洋礦物勘探活動可能對海洋環境造成的影響的建議》,這對承包者履行合同具有重要意義。但我們注意到,《建議》的部分內容與勘探規章的規定并不一致。比如《建議》要求承包者向管理局提供影響參照區和保全參照區的一般性說明。但根據勘探規章,只有在理事會要求下,承包者才有義務建立影響參照區和保全參照區。

        ?有代表團主張對多金屬結核、多金屬硫化物和富鈷結殼三項勘探規章的環保問題做統一規定,這可能會忽視不同資源的不同特點。例如結殼資源的分布不同于結核,結殼資源合同面積小,參照區是否位于合同區內呢?如位于合同區內,參照區和合同區在同一座海山,采礦活動會很難開展??傊?,本代表團的核心意見是,在向承包者提出環境要求時,應盡可能考慮不同資源的分布特征。

        ?六、關于培訓問題

        【背景簡介】

        ?根據相關規則,礦區承包者有義務為來自發展中國家或管理局的受訓者提供培訓機會和培訓資金。法技委發布了《關于承包者及擔保國按照勘探工作計劃開展培訓方案的若干指導建議》,供理事會審議。

        【發言內容】

        ?培訓對發展中國家參與大洋事務具有重要意義,中國承包者大洋協會高度重視培訓問題,并在現有合同框架下開展了大量培訓工作。法技委有關培訓方案的建議強調海上培訓的重要性,我們對此并無異議。但海上航次安排的周期會很長,必須考慮相關安排的可操作性。我們希望法技委對培訓方案的建議應使承包者具有明確預期,能夠便于執行。除了遴選高水平的受訓候選人,同樣重要的是對已培訓人員的長期跟蹤和有效使用。最好把參訓人員的培訓與其來源國的能力建設結合起來,使參訓人員在接受培訓后的能力能夠獲得實際運用,而不是培訓完卻轉行了。能力建設是一個持續性進程,培訓問題也必然是一個長期性的工作。

        七、關于擔保國立法情況

        ?【背景簡介】

         根據《公約》相關規定,擔保國有義務采取一切必要措施,確保其擔保的承包者履行其各項義務。2011年,國際海洋法法庭海底爭端分庭在有關咨詢意見中進一步明確,《公約》要求擔保國制定國內法和規章并采取行政措施,以確保承包者遵守其義務。

        【發言內容】

        ?中國已就在本國管轄范圍內從事海洋勘探活動出臺了相應的法律法規。這些法律法規確立了一整套法律制度,包括礦產資源勘探審批制度、海洋環境影響評估制度、污染損害賠償等。這些為中國在海洋資源開發和保護海洋環境方面積累了經驗,也為中國制定勘探和開發“區域”內礦產資源的法律和規則奠定了基礎。中國政府正在研究就國際海底活動制定專門的法律,這方面的工作從2011年初就已開始,有關立法程序正在進行中。

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